行政訴訟，也就是俗稱的“民告官”。1989年，行政訴訟法制定出臺，并于1990年10月1日起施行。多年來，面對行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題，人們反映強烈。

　　11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議高票表決通過了修改行政訴訟法的決定。這是黨的十八屆四中全會后，國家立法機關(guān)修改的第一部法律，也是行政訴訟法實施24年來作出的首次修改，標(biāo)志著“民告官”正式邁入2.0時代。

　　新修改的行政訴訟法如何破解“三難”？對于作為起訴方的老百姓、審理者的法官、被訴方的行政機關(guān)及其責(zé)任人來說，新法將給他們帶來哪些變化？

　　百姓：順利打開“立案”大門

　　長期以來，行政訴訟飽受詬病的一個重要方面就是“立案難”。最高法院的數(shù)據(jù)顯示，近年來全國法院年均受理行政案件僅有十幾萬件，而去年一年全國法院受理的案件總和超過千萬件。

　　北京才良律師事務(wù)所合伙人李金平告訴記者，在他的經(jīng)歷中，一些法院特別是基層法院，總有“辦法”把行政案件拒之門外。比如，有的法院接到起訴書，既不登記也不給收據(jù)，只是說“回去等通知”。這一等，可能是幾天，也可能是幾個星期，甚至幾個月。

　　“好不容易等到通知了，有的法院會說材料不全，給打回來。等我們補好法院需要的材料，法院可能又會說還缺別的什么材料，又給打回來?！崩罱鹌秸f。

　　職業(yè)律師立案尚且如此困難，普通老百姓打行政官司的艱辛可想而知。

　　新修改的行政訴訟法從多個制度設(shè)計層面，為老百姓打開“立案”大門，暢通“立案”渠道。

　　新法首先擴大了受案范圍，將對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的行政行為納入了受案范圍。

　　“對公民權(quán)利的保護不再僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，是這部法在制度建設(shè)上的一個進(jìn)步。”中國政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，進(jìn)一步明確列舉可訴行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規(guī)定而不予受理。尤其是將拆遷、社會保障等老百姓最迫切期待解決的爭議納入可訴范圍，具有重要意義。

　　受案范圍擴大了，但法院礙于行政機關(guān)的壓力不立案怎么辦？新法對此明確規(guī)定：行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。

　　最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇認(rèn)為，把這個要求寫進(jìn)總則體現(xiàn)了對法院獨立行使審判權(quán)的保障。這是四中全會精神在行政訴訟法修改中的一個重要體現(xiàn)和具體化。

　　那么，到了立案的最后一個實施環(huán)節(jié)——遞交訴狀，還會不會受阻？對此，新法除規(guī)定書寫起訴狀確有困難的可口頭起訴外，還明確：法院在接到起訴狀時對符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。不能?dāng)場判定的，應(yīng)接收起訴狀，出具書面憑證，七日內(nèi)決定是否立案。

　　新法同時規(guī)定，對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級法院投訴，上級法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對相關(guān)人員依法給予處分。

　　王振宇認(rèn)為，新法的這些具體規(guī)定，將進(jìn)一步規(guī)范法院的立案工作，切實保障公民能依法立上案，用法律的武器維護自身合法權(quán)益。

　　法官：審理不再躲躲閃閃

　　“審理難”，是行政訴訟的三大難之一。

　　老百姓順利立上案后，最盼望的就是法官能做出公正判決?！昂芏喟讣ㄔ弘m然受理了，但往往是程序空轉(zhuǎn)，案件久拖不決，根本解決不了實際爭議。”李金平說。

　　新修改的行政訴訟法在立法目的中明確提出要解決行政爭議?！靶姓V訟本來有三大功能：監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、保護行政相對人合法權(quán)益和解決行政爭議，即監(jiān)督、救濟、解紛?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安指出，過去僅注重行政訴訟的監(jiān)督和救濟功能，而忽視了它的解紛功能。

　　“把‘解決爭議’納入行政訴訟目的是對行政訴訟性質(zhì)、功能正確認(rèn)識的結(jié)果，為擴大行政訴訟調(diào)解的適用范圍提供了立法目的依據(jù)?！苯靼舱f。

　　為了更好地解決爭議，新法增加了調(diào)解制度?！霸瓉硇姓V訟不能調(diào)解，現(xiàn)在這個原則雖然還堅持，但規(guī)定有關(guān)行政賠償、補償?shù)壤馇樾慰梢哉{(diào)解，這對于解決爭議將起到重要作用?！苯靼舱f。

　　行政案件主要的管轄體制是屬地管轄，由于地方法院的人、財、物都受制于地方政府，“民告官”也就成了燙手的山芋，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判。“法院受到的外來干擾太多、制約太多?！敝醒朊褡宕髮W(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出。

　　為了減少地方政府對行政審判的干預(yù)，新修改的行政訴訟法引入了集中管轄和提級管轄兩種方式。一是規(guī)定高級法院可以確定若干基層法院，跨行政區(qū)域管轄一審行政案件；二是對縣級以上地方政府提起訴訟的案件，由中級法院管轄。中級法院也可以跨行政區(qū)域管轄一審行政案件。

　　“這是解決司法公正，防止地方對司法進(jìn)行干預(yù)的重要制度，也符合四中全會的精神?！蓖跽裼畋硎?，“今后有了這些制度的保證，大家應(yīng)該有信心，法院能夠排除外來干擾，獨立、公正地審判好行政案件?！?/p>

　　官員：出庭應(yīng)訴履行判決是法定義務(wù)

　　“告官不見官”是行政訴訟實踐中面臨的一個尷尬，這也讓辦案法官頗感無奈?！皝沓鐾サ亩际亲鳛樾姓C關(guān)代理人的律師，他們既不了解具體工作，又什么都做不了主，老是要回去商量，反復(fù)開庭，浪費司法資源，也讓起訴的老百姓怨聲載道?！蓖跽裼钫f。

　　對于這個突出問題，新法明確規(guī)定：被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。無正當(dāng)理由拒不到庭的，法院可以將拒不到庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或被告上級機關(guān)提出依法給予其處分的司法建議。

　　“修改后的法律把行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，放到了非常重要的位置。這也是特別強調(diào)，老百姓‘告官要見官’?！蓖蹙床ㄕf，行政首長出庭應(yīng)訴，一方面可以緩解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解決。

　　針對行政復(fù)議中維持率較高的情況，為了讓復(fù)議機關(guān)履行職責(zé)，新法明確規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

　　“實踐中復(fù)議機關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改有利于加強、促進(jìn)復(fù)議機關(guān)履行法律職責(zé)、干預(yù)糾錯，對該撤銷的應(yīng)該撤銷，該變更的應(yīng)該變更。同時有利于改變長期以來行政復(fù)議因許多地方和部門復(fù)議機關(guān)做‘維持會’而導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實困境?！苯靼舱f。

　　行政首長出庭應(yīng)訴了，法院也判了，但行政機關(guān)就是不執(zhí)行法院判決，行政訴訟走到最后一步又被卡住了，怎么辦？

　　針對“執(zhí)行難”問題，即行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，新法增加三項規(guī)定：一是對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款；二是將拒絕履行的情況予以公告；三是社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

　　“雖然‘拘留’會慎重使用，但直接按日罰行政機關(guān)負(fù)責(zé)人、在媒體上進(jìn)行公示，還是非常有力度的。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人礙于面子和社會輿論壓力，肯定會積極履行的?！苯靼舱f。

　　修改后的行政訴訟法十大亮點

　　◆ 擴大受案范圍

　　增加可提起訴訟的情形：對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的等。

　　◆ 行政機關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院立案

　　行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。

　　◆ 應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?/strong>

　　法院在接到起訴狀時對符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮２荒墚?dāng)場判定的，應(yīng)接收起訴狀，出具書面憑證，七日內(nèi)決定是否立案。

　　◆ 起訴期限延長到六個月

　　直接向法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。涉及不動產(chǎn)的可延長至二十年。

　　◆ 增加調(diào)解制度

　　行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則。

　　◆ 完善審判監(jiān)督

　　人民檢察院對行政訴訟案件的受理、審理、執(zhí)行等問題要參照民事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院對于行政訴訟合同的監(jiān)督，檢察院適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

　　◆ 行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴

　　被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

　　◆ 可跨區(qū)域管轄

　　經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

　　◆ 復(fù)議機關(guān)是共同被告

　　經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

　　◆ 可拘留拒不執(zhí)行的行政機關(guān)直接責(zé)任人

　　行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，增加規(guī)定“社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留”。(本報記者 殷泓)