近日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(以下簡稱“意見”)，明確了我國的轉(zhuǎn)移支付制度以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，并確定一般性轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付中的占比需在60%以上。今年一月一日正式生效的新預(yù)算法也有類似的表述。

　　中央對地方為什么要設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付？主要有兩個原因：一是地方政府預(yù)算支出，包括一般轉(zhuǎn)移支付無法應(yīng)付實際支出的需要，故通過專項轉(zhuǎn)移支付予以彌補。例如，某個城市突然遇到數(shù)十年不遇的水災(zāi)，水災(zāi)之后需要構(gòu)建城市的防洪工程，而這項支出在當(dāng)年政府編制預(yù)算時沒有做出安排，上級政府以專款專用的方式撥給該城市；二是上級政府，多數(shù)情況下是中央政府經(jīng)過慎重考慮，認(rèn)為某些項目很重要，譬如在豬肉價格比較高的年份，中央政府會認(rèn)為通過財政補貼豬農(nóng)可鼓勵他們多養(yǎng)豬，從而平抑市場的豬肉價格，故提出“母豬補貼”的專項轉(zhuǎn)移支付項目……當(dāng)然，對于這一類“錦上添花”的專項轉(zhuǎn)移支付項目，往往需要地方政府予以配套，配套資金比例甚至達(dá)到1:1，換言之，如果配套資金不到位，中央財政的轉(zhuǎn)移支付也難以實現(xiàn)。

　　專項轉(zhuǎn)移支付作為一般轉(zhuǎn)移支付的補充，對地方經(jīng)濟和民生還是發(fā)揮過重要作用的。然而，其最大的問題，一是從項目立項、資金撥付到項目績效評估，隨意性太大，削弱了地方財政預(yù)算的完整性和嚴(yán)肅性，甚至有逃避公眾監(jiān)督之嫌；二是專項轉(zhuǎn)移支付所要求的配套資金要求可能最終導(dǎo)致地方政府要么擠占民生財政支出，要么變相舉債；三是“跑部錢進”難以遏止，有可能衍生腐敗。加上項目資金具有“買油的錢不能拿去打醋”的特點，財政資金的使用效率低下；部分經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的市縣，其地方政府由于配套資金難以到位而最終導(dǎo)致專項工程爛尾的例子并不少見。

　　為此，新預(yù)算法在肯定我國繼續(xù)實行轉(zhuǎn)移支付制度的同時，明確逐步削減專項轉(zhuǎn)移支付項目；如確實有需要，必須盡量納入一般轉(zhuǎn)移支付的范疇；新預(yù)算法還要求中央財政在財政年度開始之初就要把專項轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)給相關(guān)地方政府，將之納入預(yù)算管理范疇，以盡量避免“跑部錢進”現(xiàn)象的發(fā)生。這次“意見”對于新預(yù)算法有關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付條文的落實提出了更加具體的要求。

　　然而，中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付涉及龐大的財政資金，2014年達(dá)到了4.7萬億元，如果專項轉(zhuǎn)移支付項目被大幅削減，那么理論上需要一般性轉(zhuǎn)移支付項目的增加予以彌補，否則，地方的經(jīng)濟和民生可能會受到一定的影響。

　　那么應(yīng)該如何確定一般性轉(zhuǎn)移支付項目呢？當(dāng)務(wù)之急需要厘清中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，明確了哪些是中央事權(quán)，哪些是地方事權(quán)，中央政府才能確立一般轉(zhuǎn)移支付的項目和范圍，并確立轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，并據(jù)此編制中央政府的財政預(yù)算，相應(yīng)地，地方政府才能在編制地方政府預(yù)算時把來自中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付納入地方財政預(yù)算之中。

　　然而，我國現(xiàn)行的財政體制是中央集權(quán)制下的層層委托代理安排，中央政府的政策意圖是“集中財力辦大事”，而地方政府則是“有多少錢，辦多少事，甚至錢少也得辦事”，何況在中央、省、市、縣、鎮(zhèn)等五級政府之間的在財政轉(zhuǎn)移支付的博弈上從來就沒有停止過。有人建議要推出《財政轉(zhuǎn)移支付法》，提議不錯，但必須認(rèn)識到，該法并非只是規(guī)范一般和專項轉(zhuǎn)移支付項目的立項、審批以及資金撥付等技術(shù)性問題，更重要的是該法需要建基于中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分。(林江 作者是中山大學(xué)嶺南學(xué)院財政稅務(wù)系主任、教授)