劉劍文

葉青

    針對(duì)此次決算公開(kāi)中一些部門(mén)決算支出大幅超預(yù)算的情況，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文表示，有關(guān)部門(mén)應(yīng)通過(guò)質(zhì)詢以及多部門(mén)聯(lián)合績(jī)效評(píng)估等方法削減不合理?yè)芸?，減少浪費(fèi)。預(yù)算問(wèn)題專家、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青表示，對(duì)央企的巡視已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)使用了部分公共資源，也應(yīng)進(jìn)行預(yù)決算公開(kāi)。

    預(yù)決算差異過(guò)大的，人大部門(mén)應(yīng)該對(duì)該單位進(jìn)行質(zhì)詢，對(duì)于解釋理由不充分的單位，可以采取削減其撥款的方式;同時(shí)，還應(yīng)該追究相關(guān)單位和有關(guān)人員的責(zé)任?！?jiǎng)ξ?/p>

    國(guó)有企業(yè)也要公開(kāi)一些非商業(yè)秘密的內(nèi)容，因?yàn)樗麄儷@得并且使用了部分公共資源。近◇我國(guó)已經(jīng)確定國(guó)企也必須和政府部門(mén)一樣，進(jìn)行公車(chē)改革。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)決算公開(kāi)多年后，國(guó)企也應(yīng)該跟進(jìn)了。——葉青

    關(guān)注點(diǎn)1

    預(yù)決算編制使用

    預(yù)算決算差異過(guò)大

    無(wú)合理原因應(yīng)削減撥款

    京華時(shí)報(bào)：根據(jù)2013年度中央部門(mén)預(yù)決算數(shù)據(jù)，一些部門(mén)的決算支出動(dòng)輒超過(guò)預(yù)算幾億元或十幾億元，增幅甚至達(dá)三成多，這是否隱含政府的錢(qián)不花白不花，最終造成浪費(fèi)的問(wèn)題?

    劉劍文：預(yù)決算數(shù)據(jù)出現(xiàn)差異是正常的，因?yàn)轭A(yù)算只是個(gè)計(jì)劃，各種主客觀原因，在執(zhí)行中發(fā)生一定變化是可以理解的。但是，有些單位預(yù)決算數(shù)據(jù)差異過(guò)大，甚至出現(xiàn)差異達(dá)百分之三四十以上，就不合理了。這既可能引發(fā)浪費(fèi)問(wèn)題，也影響了各單位預(yù)算的執(zhí)行效果，又使預(yù)算一定程度上脫離了人大的監(jiān)督，弱化了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力。

    因?yàn)轭A(yù)算從根本上說(shuō)，也是人大部門(mén)審議通過(guò)的，是具有法律效力的，而且是具有剛性原則的。應(yīng)該說(shuō)預(yù)決算差異在正負(fù)10%之間，相對(duì)屬于正常區(qū)間。

    對(duì)于預(yù)算臨時(shí)性的增加，有關(guān)單位應(yīng)該先進(jìn)行可行性研究，再報(bào)經(jīng)人大部門(mén)審批同意才可以。

    而針對(duì)預(yù)決算差異過(guò)大的，人大部門(mén)應(yīng)該對(duì)該單位進(jìn)行質(zhì)詢，令其解釋決算大幅增加的原因。對(duì)于解釋理由不充分的單位，在財(cái)政撥款未完全下達(dá)的前提下，可以采取削減其撥款的方式；同時(shí)，還應(yīng)該追究相關(guān)單位和有關(guān)人員的責(zé)任。

    代編預(yù)算或高于實(shí)際

    財(cái)政部門(mén)應(yīng)盡量減少代編

    京華時(shí)報(bào)：為了解決預(yù)決算的浪費(fèi)或者不合理支出問(wèn)題，還需要關(guān)注和解決什么問(wèn)題?

    葉青：我們還應(yīng)該關(guān)注“代編預(yù)算”問(wèn)題。

    所謂“代編預(yù)算”，指的是由于環(huán)節(jié)交叉和時(shí)間差問(wèn)題導(dǎo)致的上級(jí)部門(mén)在下級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算之前代為編制匯總的預(yù)算。因?yàn)楦骷?jí)人民代表大會(huì)均沒(méi)有法定的會(huì)期，上一級(jí)人代會(huì)經(jīng)常在下一級(jí)人代會(huì)召開(kāi)之前召開(kāi)，這使得上一級(jí)人代會(huì)審查的總預(yù)算只能是由財(cái)政部門(mén)代編的預(yù)算。為了便于處理，代編預(yù)算有可能會(huì)略高于實(shí)際預(yù)算。

    代編預(yù)算往往是根據(jù)前幾年的預(yù)算情況編制的，而實(shí)際情況往往已經(jīng)發(fā)生了變化。因此上級(jí)財(cái)政部門(mén)在代編時(shí)，應(yīng)該特別謹(jǐn)慎。原則上盡量不要代編。2011年財(cái)政部規(guī)定，中央教科文各部門(mén)要嚴(yán)格項(xiàng)目預(yù)算編制，原則上不得代編預(yù)算，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和管理。

    這說(shuō)明代編預(yù)算是一種迫不得已的辦法。一旦預(yù)算通過(guò)，代編預(yù)算要實(shí)現(xiàn)對(duì)接，以減少資金的浪費(fèi)。預(yù)算改革與創(chuàng)新，要求將預(yù)算編制權(quán)集中到財(cái)政部門(mén)，或者在政府部門(mén)序列單獨(dú)設(shè)立預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，逐步把屬于政府的所有收支全部納入預(yù)算，盡量減少并最終取消代編預(yù)算。

    財(cái)政資金使用績(jī)效

    三部門(mén)應(yīng)聯(lián)合做整體評(píng)估

    京華時(shí)報(bào)：對(duì)于財(cái)政資金的使用績(jī)效，今后應(yīng)該通過(guò)哪些進(jìn)一步制度化的規(guī)定，來(lái)達(dá)成什么效果?

    葉青：財(cái)政支出不僅需要公開(kāi)透明，還要實(shí)現(xiàn)支出的效果，注重支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。如果某項(xiàng)財(cái)政支出達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，可能根據(jù)情況調(diào)整或調(diào)減預(yù)算，甚至取消該項(xiàng)財(cái)政支出。

    制度化建設(shè)可以確定在三個(gè)方面，第一，評(píng)價(jià)對(duì)象是有明顯社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響項(xiàng)目。績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容包括績(jī)效目標(biāo)與全市及本部門(mén)發(fā)展規(guī)劃的適應(yīng)性；財(cái)政資金投入和使用情況、財(cái)務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況；為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等；績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和效果；需要評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容?？?jī)效評(píng)價(jià)一般以預(yù)算年度為周期。各預(yù)算單位主管部門(mén)應(yīng)在預(yù)算年度結(jié)束后2個(gè)月內(nèi)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并于6月底前完成。第二，評(píng)價(jià)指標(biāo)要注重服務(wù)對(duì)象滿意程度。第三，評(píng)價(jià)結(jié)果需依法在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。

    劉劍文：績(jī)效財(cái)政是我國(guó)財(cái)政制度的根本之一，財(cái)政資金的使用理應(yīng)以最小的投入取得最大的效益。因此，將財(cái)政資金用在刀刃上是必須的。為此，其實(shí)使用財(cái)政資金的每個(gè)項(xiàng)目、每筆錢(qián)，都應(yīng)該進(jìn)行績(jī)效的評(píng)估。

    這方面一定要多部門(mén)合作進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，除了財(cái)政部門(mén)，建議人大部門(mén)和審計(jì)部門(mén)今后也應(yīng)該參與其中。這需要通過(guò)設(shè)立專門(mén)的指標(biāo)，對(duì)財(cái)政資金、預(yù)算項(xiàng)目和相關(guān)政策等進(jìn)行整體效果的評(píng)估，提高財(cái)政資金使用效率。

    防止年底突擊花錢(qián)

    應(yīng)力推跨年預(yù)算滾動(dòng)預(yù)算

    京華時(shí)報(bào)：預(yù)決算管理中還應(yīng)該通過(guò)細(xì)化哪些環(huán)節(jié)，來(lái)提升編制和使用的全面性、完整性?

    葉青：首先要健全預(yù)算收支分類(lèi)。我國(guó)預(yù)算收支設(shè)有“類(lèi)”“款”“項(xiàng)”“目”四個(gè)層次。按國(guó)際通行做法，預(yù)算收支包括部門(mén)分類(lèi)、功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算收支科目將這三種不同的分類(lèi)混雜在一起，同一功能的支出往往在多處分散反映。要將政府公共產(chǎn)品和服務(wù)劃分為不同類(lèi)別，確定不同的財(cái)政供給數(shù)量，細(xì)化預(yù)算編制。

    其次要統(tǒng)一預(yù)算編制權(quán)和預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。將預(yù)算編制權(quán)賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一編制預(yù)算。在我國(guó)，不僅財(cái)政部門(mén)內(nèi)部設(shè)置多個(gè)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，其他部門(mén)也存在許多類(lèi)似機(jī)構(gòu)。這種多元行政預(yù)算體制造成預(yù)算編制分散，部門(mén)分工不明確，預(yù)算與制定政策結(jié)合不緊密。

    最后要完善部門(mén)預(yù)算。近年來(lái)，部門(mén)預(yù)算逐步細(xì)化透明。要繼續(xù)完善部門(mén)預(yù)算，逐步把應(yīng)納入部門(mén)預(yù)算的所有資金足額編入部門(mén)預(yù)算,全部預(yù)算細(xì)化到“款”，主要預(yù)算細(xì)化到“項(xiàng)”，部分預(yù)算細(xì)化到“目”，不斷提高預(yù)算年初到位率。

    劉劍文：要提升預(yù)算編制的全面性、完整性，需要進(jìn)一步細(xì)化編制程序。值得關(guān)注的是，目前預(yù)算存在的一大重要問(wèn)題就是年底突擊花錢(qián)。為了解決這一頑疾，應(yīng)該大力推行跨年度預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算，在一定程度上給予部門(mén)跨年度使用資金的靈活性，推動(dòng)項(xiàng)目順利開(kāi)展，使預(yù)算編制更加科學(xué)，資金使用得更合理。

    關(guān)注點(diǎn)2

    預(yù)決算公開(kāi)

    推國(guó)企預(yù)決算公開(kāi)

    不涉密資金應(yīng)公開(kāi)

    京華時(shí)報(bào)：應(yīng)如何推動(dòng)預(yù)決算公開(kāi)體系的建設(shè)，除了政府部門(mén)外，是否應(yīng)擴(kuò)大至接受財(cái)政資金或財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)?

    葉青：原則上說(shuō)，財(cái)政資金使用中不保密的內(nèi)容，都有責(zé)任公開(kāi)。國(guó)有企業(yè)也要公開(kāi)一些非商業(yè)秘密的內(nèi)容，因?yàn)樗麄儷@得并且使用了部分公共資源。近日我國(guó)已經(jīng)確定國(guó)企也必須和政府部門(mén)一樣，進(jìn)行公車(chē)改革。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)決算公開(kāi)多年后，國(guó)企也應(yīng)該跟進(jìn)了。

    國(guó)企首先可以從“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)始。對(duì)央企的巡視，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，如采購(gòu)、“三公”、用人、公車(chē)、工程承包等問(wèn)題不少。國(guó)有企事業(yè)單位，可以公開(kāi)的都應(yīng)該盡量公開(kāi)。

    公開(kāi)內(nèi)容形式混亂

    人大應(yīng)制定“國(guó)標(biāo)”

    京華時(shí)報(bào)：這次的決算公開(kāi)再次展示出一些公布內(nèi)容不統(tǒng)一，應(yīng)公開(kāi)內(nèi)容未公開(kāi)等問(wèn)題。在預(yù)決算公開(kāi)中，編制粗糙、公開(kāi)形式混亂等問(wèn)題到底應(yīng)該怎么解決?

    葉青：應(yīng)出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的預(yù)決算公開(kāi)的“國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”，明確從預(yù)算草案的編制、預(yù)算草案的立法審批，乃至到預(yù)算的執(zhí)行和決算這個(gè)完整的預(yù)算周期中，每個(gè)環(huán)節(jié)什么時(shí)間進(jìn)行，每個(gè)階段預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間和內(nèi)容，預(yù)算公開(kāi)的層次，以及每個(gè)階段公眾的可參與度等。不過(guò)，要建立統(tǒng)一的預(yù)決算公開(kāi)的國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，還得有一個(gè)過(guò)程。

    京華時(shí)報(bào)：這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)出臺(tái)?

    葉青：由于全國(guó)人大常委會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)制定，以保證其權(quán)威性與約束力。

    解讀訴求應(yīng)采納

    應(yīng)有統(tǒng)一網(wǎng)頁(yè)查詢

    京華時(shí)報(bào)：目前預(yù)決算信息公開(kāi)各自為政，公眾查詢?nèi)绱蠛漆槪业搅擞制毡榭床欢膯?wèn)題還很突出。應(yīng)如何拓寬預(yù)決算公開(kāi)的方式和途徑，怎樣才能做好信息解讀服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“傻瓜式”的查詢方式?

    劉劍文：向公眾更深入淺出地解讀決算信息，是信息公開(kāi)單位的責(zé)任，這也是應(yīng)該可以做到的。不過(guò)要做好這種解讀，各相關(guān)單位首先要有這種主動(dòng)公開(kāi)的意識(shí)和愿望，而不能推一下才走一步。同時(shí)，對(duì)于百姓在這方面的訴求，只要是合理合法的，有關(guān)部門(mén)都應(yīng)該最大限度地加以采納。解讀時(shí)多吸取公眾的意見(jiàn)，才能更好地進(jìn)行說(shuō)明。

    葉青：預(yù)決算公開(kāi)，應(yīng)該實(shí)行“雙軌制”。即在各自的門(mén)戶網(wǎng)站上有，在相關(guān)財(cái)政部門(mén)的門(mén)戶網(wǎng)站上也應(yīng)該統(tǒng)一有一個(gè)，以便于公眾查詢。同時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格要求，要長(zhǎng)時(shí)間放在網(wǎng)絡(luò)上，不得隨意拿下。

    本版采寫(xiě)京華時(shí)報(bào)記者趙鵬