□馬樂

    深陷債務(wù)危機的希臘在今年1月的大選后迎來新政府。以激進左翼聯(lián)盟黨領(lǐng)導(dǎo)人齊普拉斯為代表的新政府上任伊始就開始采取緊縮措施,對內(nèi)減薪、裁員、增稅,對外叫停多項國有資產(chǎn)私有化進程。新政府的自救行為隨即引發(fā)以歐盟委員會、歐洲央行和國際貨幣基金組織這“三駕馬車”為主體的國際債權(quán)人的緊張反應(yīng)。對于積債成疾、舉債如山的希臘而言,新政府應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機顯得力不從心。

    以債養(yǎng)債終釀惡果

    新政府面臨的主權(quán)債務(wù)危機由來已久。作為歐洲高福利國家的典型代表,希臘政府一方面過度增加公共財政支出以支持與其經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)的社會福利水平。另一方面,由于稅收征管寬松,逃稅盛行,希臘國內(nèi)財政收入受到嚴重影響。同時,希臘工業(yè)相對薄弱,過度依賴農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)及航運業(yè)。這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)極易受到外部經(jīng)濟形勢惡化的沖擊,導(dǎo)致入不敷出的財政赤字。

    當(dāng)希臘在2001年加入歐元區(qū)時,其國內(nèi)財政赤字已經(jīng)超過了歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的比例限制。為了達到入歐條件,希臘政府通過發(fā)行債券降低財政赤字和公共債務(wù)占GDP的比重。這實際相當(dāng)于通過繼續(xù)舉債隱瞞既有債務(wù)。加入歐元區(qū)后,由于失去獨立貨幣政策以及受歐元貶值等因素沖擊,希臘只能更加倚重財政政策,結(jié)果就是公共支出過度膨脹,赤字大幅上升。

    到2009年時任總理帕潘德里歐上臺時,希臘政府財政赤字和公共債務(wù)占GDP比重遠超標準數(shù)倍。全球信用評級機構(gòu)隨即紛紛調(diào)低希臘主權(quán)信用評級。希臘不得不對外求援,繼續(xù)通過借債解困。但向外求援終究只是治標,改善國內(nèi)財政狀況才是治本。然而,由于歐盟《穩(wěn)定與增長公約》對財政赤字與公共債務(wù)的限制只是一種軟約束,不具有法律強制力,這導(dǎo)致希臘改變國內(nèi)財政狀況的壓力嚴重不足。以債養(yǎng)債使得希臘的債務(wù)雪球越滾越大,最終導(dǎo)致嚴重債務(wù)累積并引發(fā)主權(quán)信用風(fēng)險。

    處理債務(wù)困難重重

    沉重的債務(wù)負擔(dān)對新政府而言頗為棘手。從法理上說,新政府有繼受債務(wù)的義務(wù)。盡管希臘的債務(wù)形成于前任歷屆政府,但由于這種債務(wù)屬于主權(quán)債務(wù),所以政權(quán)的更替不影響希臘作為一個主權(quán)國家所承擔(dān)的還債義務(wù)。新政府作為希臘的代言人當(dāng)然需要承擔(dān)起處理債務(wù)關(guān)系的責(zé)任。

    從現(xiàn)實來看,面對巨額外債,新政府的處理方式存在變數(shù)。就目前新政府“無意與債權(quán)人發(fā)生沖突”的表態(tài)而言,其并沒有明確表示不履行或少履行債務(wù)。但是,面對超過3000億歐元的債務(wù)負擔(dān),減免債務(wù)的可能性對于償債能力嚴重缺乏的希臘政府而言似乎又客觀存在。這一點已經(jīng)從新政府向希臘選民作出的“尋求債務(wù)減免”承諾得到證明。

    盡管以“三駕馬車”為代表的債權(quán)人明確拒絕減免債務(wù),但其也不得不接受希臘無力還債的現(xiàn)實,最終可能還是要同意延長履約期。在目前違約已無可避免的情況下,雙方只能就違約形式進行博弈。至于債權(quán)人的權(quán)利能否實現(xiàn),還是要取決于希臘國內(nèi)的經(jīng)濟狀況。然而,希臘新政府的自救也面臨困境。

    新政府通過采取緊縮政策提升主權(quán)信用等級、恢復(fù)投資者信心的效果有待觀察。新政府對內(nèi)減薪、裁員、增稅的緊縮政策勢必引起早已習(xí)慣高福利政策的國內(nèi)民眾的抵制。前任政府就曾采用這一政策,最終遭到民眾的強烈反對,引發(fā)大規(guī)模罷工?！罢e誤憑什么讓普通民眾埋單”的不滿情緒甚囂塵上。因此,新政府在企圖通過緊縮政策為經(jīng)濟解困的同時不得不考慮國內(nèi)執(zhí)政局勢的穩(wěn)定,政策執(zhí)行阻力可想而知。而在這一過程中,新政府可能再度向外求援,以債養(yǎng)債的惡性循環(huán)可能重演。

    債務(wù)危機值得警示

    希臘新政府面對的主權(quán)債務(wù)危機值得各國政府警示。在經(jīng)濟全球化的今天,一個國家的主權(quán)債務(wù)危機可能迅速產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng),進而造成全球性的主權(quán)債務(wù)危機。歷史上,拉美、墨西哥、俄羅斯、阿根廷都曾出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機。近幾年,冰島、以及由希臘、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙、意大利等國引發(fā)的歐元區(qū)大規(guī)模主權(quán)債務(wù)危機都是例證。

    主權(quán)債務(wù)危機不僅危及主權(quán)國家,損害經(jīng)濟基礎(chǔ),引發(fā)社會動蕩,挫傷投資信心,而且嚴重危害全球經(jīng)濟發(fā)展,催生經(jīng)濟危機。對于經(jīng)濟形勢相對穩(wěn)定的國家而言,仍然有防患于未然的必要性。希臘教訓(xùn)警示各國應(yīng)當(dāng)將政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度范圍,保證儲蓄和投資的均衡,使社會福利政策與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)以避免出現(xiàn)嚴重的財政赤字。

    主權(quán)債務(wù)危機對一國海外投資利益的損害也應(yīng)引起警醒。對于備受關(guān)注的中遠與希臘政府達成的比雷埃夫斯港項目協(xié)議,盡管希臘新政府表示將“尊重”該協(xié)議,但尊重畢竟不等于履行。我國在希臘的投資利益保障仍然存在不確定性。為此,我國在對外簽訂或修改投資保護協(xié)定時應(yīng)當(dāng)進一步強化投資者權(quán)利保護條款,完善其中的投資爭議解決機制。對于投資者個人而言,赴海外投資之前應(yīng)當(dāng)做好嚴格的盡職調(diào)查,投資利益受損后積極尋求當(dāng)?shù)鼐葷?必要時可尋求外交保護。

    (作者單位:華東政法大學(xué)國際法學(xué)院)